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加强民生工作若干问题的决定

苏发〔2008〕14号  2008年7月21日

近年来，全省各地各部门认真贯彻中央和省委、省政府的决策部署，坚持以人为本、执政为民的宗旨，大力推进就业惠民、创业富民、社保安民，围绕解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题积极办实事，民生得到明显改善。同时也应当看到，与中央的要求和人民群众的期盼相比，保障和改善民生工作仍有差距，特别是一些民生工作措施还具有较强的临时性、应急性和地域性，在政策实施、工作体系、资金保障方面缺乏长效机制。为贯彻落实党的十七大和省委十一届三次、四次全会精神，又好又快推进“全面达小康、建设新江苏”，率先全面建成更高水平的小康社会，努力把江苏的明天建设得更加美好，现就切实加强民生工作若干问题作出如下决定：

一、明确新时期民生工作的总体要求

（一）指导思想。坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把发展经济与改善民生更好地统一起来，在不断提高城乡居民收入的同时，着力推进民生工作的制度建设，着力增强改善民生的普惠性，着力解决影响民生的突出问题，着力完善民生公共服务体系，努力做到学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，不断提高人民群众生活质量和水平。

（二）基本原则。（1）以人为本，普惠于民。完善和落实改善民生的普惠政策，大力推进基本公共服务均等化，使全体人民都能享受到良好的公共服务和社会保障。（2）政府主导，社会参与。强化政府在政策、规划、投入方面的职责，不断增强政府提供公共产品和公共服务的能力，同时积极引导各类市场主体和社会组织参与发展公益性事业。（3）积极推进，量力而行。按照“当前可承受、未来可持续”的要求进行制度设计，既抓紧解决与群众切身利益直接相关的问题，又充分考虑各方面的条件和承受能力，循序渐进地提高保障水平，使民生工作能够持续健康发展。（4）健全体系，完善制度。把保障和改善民生的各项措施上升为公共政策和地方法规，形成规范的制度安排，提供稳定的资金保障，使民生问题得到系统化解决、长效化推进、项目化落实。

（三）主要目标。力争用3-5年时间，使群众关注的突出民生问题得到较好解决。具体目标为：建立健全结构合理、规模协调、可持续发展的现代国民教育体系和终身教育体系，满足人民群众日益增长的教育需求；建立健全劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的就业工作体系，实现社会就业更加充分；建立健全网络完善、功能齐全、具有江苏特色的公共卫生和医疗服务体系，逐步缓解群众看病就医矛盾；建立健全制度完善、管理科学、覆盖城乡的社会保障体系，使社会保障水平与居民收入水平、社会平均工资水平和物价水平相适应；建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决住房困难问题的住房政策体系，切实改善低收入家庭和其他困难群体的居住条件；建立健全收入分配调节机制，全方位、多领域增加城乡居民收入，让人民群众实实在在感受到生活每年都有新改善。

二、确保群众享有平等接受教育的机会

（四）优先发展教育事业。围绕实现教育公平、促进均衡发展，做到发展规划优先安排教育、财政资金优先保障教育、公共资源优先满足教育需要，进一步扩大优质教育资源，着力解决制约教育持续健康发展的薄弱环节，切实保障城乡居民子女平等接受教育的权利，办好让人民满意的教育。

（五）健全学生资助政策体系。全面免除义务教育学杂费、教科书费，对义务教育阶段的家庭经济困难寄宿生补助生活费。完善普通高中、中等职业学校、普通高等院校学生资助政策体系，对家庭经济困难学生做到“应助尽助”；进一步做好国家助学贷款制度设计和组织实施工作，实现“应贷尽贷”，确保每一个学生不因家庭经济困难而失学。

（六）提高国民教育经费保障水平。认真落实《教育法》，确保教育经费“三增长”和教育经费占财政支出总额的比例逐步提高，建立完善教育经费正常增长机制。将义务教育经费全部纳入政府公共财政保障范围，建立完善分项目、按比例分担的非义务教育经费保障机制。逐步提高各类学校预算内生均财政拨款标准，制定普通高中、中等职业学校和特殊教育学校生均公用经费基准定额标准。

（七）建立学校安全保障制度。各市、县（市、区）按中小学在校学生人数、校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，每年测算并足额安排校舍维修改造专项资金，建立校舍维修改造长效机制和定期安全评估制度。建立接送学生车辆安全长效管理机制，确保车况和驾驶人员达到规定要求。建立高校学生人身伤害事故校方责任险制度，为在校大学生统一买单投保。将全省幼儿园在园幼儿全部纳入中小学生人身伤害事故校方责任险范围。

（八）改善办学条件。重点改善农村公办幼儿园和特殊教育学校办学条件，2010年前完成所有公办幼儿园和特殊教育学校设施建设任务。加强农村寄宿制学校建设，新建一批学生食堂和宿舍，大力改善农村留守儿童寄宿生食宿条件。

三、促进社会就业更加充分

（九）坚持扩大就业的发展战略。继续实施积极的就业政策，鼓励支持个体私营等非公有制经济发展，积极发展劳动密集型产业、服务业和各类中小企业，使经济发展的过程成为促进社会就业持续扩大的过程，经济结构调整的过程成为就业结构不断优化的过程。坚持以帮扶困难群体就业为重点，着眼于城乡劳动者享有平等就业机会，在扩大就业总量的同时更加注重提高就业质量，在解决当前突出矛盾的同时更加注重建立长效机制。

（十）积极推进城乡统筹就业。建立城乡平等的就业制度，全面清除各种歧视性政策规定。制定实施城乡一体化的就业规划，逐步将各项就业扶持政策向农村劳动者延伸。积极整合公共就业服务资源，将开展公共就业服务所需经费纳入同级财政预算，培育城乡统一开放、竞争有序的人力资源市场，形成城乡贯通的公共就业服务体系。

（十一）广泛开展劳动力就业培训。整合各类职业教育培训资源，健全面向全体劳动者的职业技能培训体系。对登记在册的下岗失业人员进行全面摸底调查，组织其中有就业愿望、但缺乏就业技能的人员参加自选项目的政策性免费培训。组织实施退役军人职业培训，努力帮助其提高职业技能素质。对初高中毕业未能继续升学的学生开展正规职业技能继续教育，并全程跟踪，帮助其实现与就业岗位的对接。通过发放培训券等方式，实施对农村劳动力就业技能的减免费培训，切实提高其转移就业的质量和稳定性。以用人单位为载体，加强农民工法律、文化知识和技术培训。到2010年，全省80%以上的社区实现充分就业，城镇登记失业率控制在4%以内，苏南、苏中、苏北农村劳动力转移率分别达80%、70%、60%。

（十二）充分发挥创业带动就业的倍增效应。完善鼓励城乡劳动者创业的国土、财税、金融、工商等政策，降低创业门槛，优化创业环境，使更多劳动者成为创业者。建立创业孵化基地，为小企业、自主创业人员提供创业初始阶段的各项服务和相关政策扶持。加强创业培训和创业意识教育，开展创业明星表彰活动，营造浓厚的创业氛围。

（十三）完善面向所有困难群众的就业援助制度。采取政府购买公益性岗位等措施，重点帮扶城镇零就业家庭、双失业职工、被征地农民等困难人员就业。完善零就业家庭动态清零工作机制，对经申报认定的零就业家庭，确保年内至少有一人实现比较稳定的就业；对城镇特困职工家庭、低保家庭毕业生实行重点推荐、优先安置，对零就业家庭大学毕业生实行保底安置。制定并落实促进农村低收入家庭劳动力就业和技能培训的优惠扶持政策，力争到2010年每个有劳动力的贫困农户至少有一人实现转移并稳定就业。

（十四）不断提高城乡居民收入水平。进一步深化收入分配制度改革，逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重，创造条件让群众拥有更多财产性收入。完善企业职工工资正常增长机制和支付保障机制，健全最低工资制度，合理调整最低工资标准，促进企业随经济效益提高正常增加一线职工的工资待遇。加大对纯农户帮扶力度，发展高效农业，促进转移就业，使纯农户收入每年都有一定比例的增长。通过扩大转移支付、强化税收调节、创造公平机会等措施，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。

四、切实保障人人享有基本医疗卫生服务

（十五）建立基本医疗卫生制度。坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

（十六）实现城乡基本医疗保险制度全覆盖。继续扩大城镇职工基本医疗保险覆盖范围，有效解决困难企业职工基本医疗保险问题，推进有稳定劳动关系的农民工参保。切实做好城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的巩固提高工作，做到制度覆盖无空白，建立资金筹措动态增长机制，随财政收入增长逐步提高筹资标准并适当增加对参保、参合居民的补助，实行以住院统筹为主兼顾门诊统筹的补偿模式，不断提高保障水平。全面建立企业退休人员定期免费健康体检制度。建立城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度衔接机制，使参保人员在身份变化或居住地变更时能及时享受到基本医疗保障。

（十七）方便城乡居民寻医就诊。健全农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务体系，完善服务功能，提高服务水平，打造15分钟健康服务圈，在农村实现“小病不出村镇”，在城市实现“小病在社区、大病到医院、康复回社区”。改善城乡基层卫生机构服务条件，到2010年全面完成乡镇卫生院基本建设和村卫生室设备配备任务，90%以上城市社区卫生服务中心达到建设标准。提高城乡基层卫生队伍素质，实施大规模在岗培训，加大城市卫生支援农村卫生工作力度，鼓励城市医疗卫生人员和医学类高校毕业生到经济薄弱地区工作。

（十八）提高公共卫生服务能力。完善疾病预防控制体系，认真落实防控措施，努力降低发病率。大力推进卫生监督执法体系建设，严格公共场所、城乡环境、食品药品和医疗卫生服务监管。逐步提高城乡基本公共卫生服务专项补助资金标准，确保群众免费享受基本公共卫生服务。进一步做好免疫疫苗接种工作，并逐步扩大疫苗种类，确保包括外来务工人员子女在内的所有儿童都能免费接种。加强和改进卫生应急管理，提高突发公共卫生事件应急处置能力。

（十九）减轻群众医药费用负担。完善医疗保险科学管理和费用控制机制，促进定点医疗机构规范服务、合理收费。建立基本药物制度，推进基层医疗卫生机构运行机制改革，从整体上降低群众用药费用负担。落实医学检查单互认、“药占比”控制、单病种限价收费等措施，改进医疗保险支付方式，引导医院合理控制费用。

五、逐步提高社会养老保障水平

（二十）完善养老保险制度。逐步提高企业退休人员基本养老金水平，完善省对困难市县养老保险补助办法，扎实推进做实个人账户试点工作，鼓励有条件的企业建立企业年金。采取政府补贴、公益捐赠、慈善帮扶等措施，帮助已参加基本养老保险但又因贫因病断保的再就业困难人员、大龄下岗失业人员续保缴费。重点提高农民工、非公有制经济组织就业人员、城镇灵活就业人员社会保险覆盖率，进一步做好基本养老保险关系省内跨地区转移接续工作。完善被征地农民基本生活保障制度，推进征地、补偿、保障“三同步”，对县城以上城市规划区内的被征地农民建立“刚性进保”制度，做到“应保尽保，即征即保”。逐步扩大新型农村养老保险制度覆盖面，鼓励有条件的地区实行老年农民养老补贴制度。

（二十一）推进老年服务设施建设。全面启动建设示范性养老设施，加快建设适应老年人需求的老年公寓、老年福利院、老年康复院等设施。依托社区大力发展居家养老服务。采取政策引导、资金扶持和政府购买服务等办法，加快推进社会化养老服务机构建设，到2010年全省新增养老床位15万张以上。

（二十二）加强农村五保供养工作。建立农村五保供养标准增长机制，苏南、苏中、苏北原则上分别按不低于当地上年度农民人均纯收入的40%、45%、50%确定供养标准。继续实施以农村敬老院新建、改扩建为内容的“关爱工程”，力争到2010年全省敬老院新增床位4万张以上，五保集中供养率达到70%以上。

六、建立健全住房保障体系

（二十三）进一步完善住房保障制度。科学编制住房保障规划和年度计划，进一步健全廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，规范和发展住房租赁市场，大力推进危旧房改造和旧住宅区综合整治，加快形成以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入和其他困难群体住房问题的住房保障制度和政策体系。低收入家庭具体标准由城市人民政府按照当地人均可支配收入的一定比例、结合经济发展水平和住房价格水平确定，原则上要覆盖20%以上的城市家庭；低收入住房困难家庭标准按照人均建筑面积不低于15平方米确定。

（二十四）以廉租住房为主解决低保家庭住房困难。通过政府新建、收购、改建、置换以及社会捐赠等途径，增加廉租住房供应，逐步提高实物配租的数量。2009年底对申请实物配租的无房低保家庭实现应保尽保，2010年底对申请实物配租的所有低保住房困难家庭实现应保尽保。加大廉租住房租赁补贴发放力度，2008年底实现符合条件申请廉租住房租赁补贴的家庭应保尽保。在城市危旧房改造中，对城市低保住房困难家庭实行最低补偿和保障性安置政策，确保其住房条件得到改善。落实廉租住房保障资金来源，各级财政将廉租住房保障资金纳入年度预算，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后全部用于廉租住房制度建设；提取土地出让净收益的10%用于廉租住房制度建设，并视情况适当提高比例。

（二十五）以经济适用住房为主解决低收入家庭住房困难。加大经济适用住房建设力度，到2010年底，基本实现符合条件并提出申请的低收入住房困难家庭都能够买得到、租得到经济适用住房。在城市危旧房改造中，把解决低收入住房困难家庭作为工作重点，确保各项补偿和安置政策落实到位。对部分符合规定条件、买不起和不愿意租住经济适用住房的家庭，发放廉租住房租赁补贴，支持其通过租赁市场租房改善住房条件。

（二十六）以发展公共租赁住房为主解决新就业人员租得起房问题。进一步抓好住房公积金制度和住房补贴制度的落实，加强新就业人员劳动合同管理，2010年底在90%以上的新就业人员中建立住房公积金制度，切实保障新就业人员合法权益。落实新就业人员住房补贴随工资按月发放的要求，允许租房居住的新就业人员提取住房公积金支付房租，增强新就业人员租房消费能力。按照政府主导、企业运作的原则，引导社会资金建设适合新就业人员租住的租赁型住房，鼓励新就业人员较多的大中型企业和单位建设一定数量的集体宿舍或公寓，供新就业人员租住。2010年新就业人员租房难问题得到初步解决，2012年全面解决新就业人员租得起、租得到合适住房问题。

七、进一步做好社会救助工作

（二十七）完善新型社会救助体系。将符合条件的城乡贫困人口全部纳入最低生活保障，完善应保应保、应补尽补、应退尽退机制以及低保标准动态调整和价格补贴机制。健全分层分类社会救助办法，形成集生活救助、医疗救助、教育援助、灾害救助、脱贫援助、住房救助、就业援助、法律援助、社会互助于一体的社会救助体系。积极发展慈善事业，广泛动员社会力量参与社会救助工作。

（二十八）提高困难群体生活保障水平。按当地上年度城乡居民人均可支配收入或纯收入的20-25%的比例分别确定城乡低保标准。实施脱贫攻坚工程，力争通过3至5年的努力，使农村贫困人口人均年纯收入基本达到2500元，其中苏南地区确保在2008年、苏中地区力争在2010年、苏北地区在2012年基本实现目标。

（二十九）实施临时生活救助制度。对家庭人均收入高于当地低保标准、但低于低保标准2倍范围内的生活困难人群，以及因大重病或遭遇突发灾害导致基本生活困难的家庭，由政府实施临时生活救助。加强对低收入生活困难家庭的动态监测，做好低收入居民消费价格指数编制工作，针对主要食品价格突发性、阶段性上涨，及时启动动态补贴机制，对低保家庭和高校学生按季度发放物价补贴，确保群众基本生活水平不因物价上涨而降低。改进对困难群众的节日慰问办法，探索实行适度的普惠性节日补助。

（三十）加大城乡医疗救助力度。帮助城乡低保对象等困难群体全部参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险。符合条件的医疗救助对象其参保费用主要由财政负担；诊疗费用经医疗保险补偿后，需个人自付且超过起付线的大额费用，由政府医疗救助基金按规定给予补助。完善惠民医疗服务网络，建立财政合理负担的费用保障机制。做好困难群体参加社会医疗保险和医疗救助的衔接工作。

（三十一）完善法律援助机制。各级法律援助机构建立统一规范、功能完善的接待服务窗口，面向社会受理法律援助申请，无偿提供信息和咨询服务。完善“12348”法律援助服务平台，提高业务处理能力。扩大法律援助范围，重点加强对生活困难群众和妇女、未成年人、老年人、残疾人、农民工等特殊群体的法律援助工作。

（三十二）推进残疾人帮扶工作。对低保对象以外的无固定收入重度残疾人参照当地低保标准全额给予生活救助，提高孤残儿童供养标准。发展残疾人教育，繁荣残疾人文化体育事业，促进残疾人全面发展。依法推进按比例安排残疾人就业，鼓励和扶持兴办福利企业等残疾人集中就业单位，到2010年有就业能力的城乡残疾人就业率稳定在75%以上。加快推进残疾人康复中心和庇护安养机构建设，落实和完善残疾人医保补贴政策和康复服务保障措施，对贫困白内障患者实施免费复明手术，对贫困家庭残疾儿童进行免费手术治疗和抢救性康复训练，为有适配需求的贫困下肢残疾人免费装配普及型假肢或矫形器。

八、着力构建改善民生的保障机制

（三十三）完善统筹协调的组织领导体系。各级党委和政府要把改善民生作为全面建设更高水平小康社会的头等大事，建立主要领导负总责、分管领导直接抓、部门分工负责、上下联动、齐抓共管的领导体系和工作机制。建立统一协调的民生政策机制，避免出现政策不统一和难以执行、衔接等问题。健全民生问题决策机制，保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，发挥广大群众和社会组织在参与决策中的积极作用。

（三十四）落实财政投入和保障水平正常增长的长效措施。科学制定解决民生问题的系统规划，按照客观合理、超前谋划的原则，对保障和改善民生的资金需求进行分析测算，确保用于发展民生事业的资金逐年增加，确保公共财政用于基本公共服务的资金逐年增加。健全财力与事权相匹配的体制，增强基层政府提供公共服务的能力。加快形成统一规范透明并与工作业绩挂钩的财政转移支付制度，确保新增社会公共服务资金和项目向薄弱地区、薄弱领域、弱势群体和基层倾斜。建立定期联动提高的调整机制，使职工最低工资随经济发展相应增长，低收入群体收入随社会平均收入增长相应增长，社会保障水平随经济发展相应增长。

（三十五）加强城乡一体、面向基层的公共服务能力建设。以农村乡村和城市社区综合服务平台建设为重点，打破部门和行业界限，合理整合资源，加快建立综合性民生服务中心，对从事民生工作的机构、人员实行“一室多牌、一人多岗、一岗多职”。支持各地探索以政府购买服务的方式开展民生工作。建设上下信息互通、部门资源共享的城乡基层民生服务综合信息平台，开展信息采集、使用、监控、反馈等工作，保证改善民生各项政策措施的全面覆盖、有效落实，保证城乡居民及时得到良好、高效的服务，并为科学评价民生工作提供可靠依据。

（三十六）动员社会力量参与发展民生事业。鼓励社会公共服务举办主体多元化，全面开放经营性社会公共服务市场，引导社会服务组织健康发展。推动公共服务投资模式的多样化，采取公助、互助、自助方式，允许有条件的法人采取多种方式进入公共产品市场，鼓励引导社会资金兴办社会公共服务业。加快推进政府公共部门管办分离和事业单位分类改革，创新社会管理体制，引导社会力量规范进入，形成有序竞争、服务良好的公益事业发展新格局。

（三十七）建立科学合理、导向鲜明的考核评价制度。将各项民生指标按年度进行细化分解，建立目标责任制，做到任务到岗、责任到人，层层抓好落实。建立民生目标管理考核体系，完善社会公众检举和监督机制，在考核干部政绩时突出民生重点，把民生工作绩效作为重要约束性指标，引导各级干部树立正确政绩观，切实加强民生工作。探索构建民生综合评价体系，促进各级党委和政府更加注重加强民生薄弱环节，推动经济社会全面协调可持续发展。

各地各部门要根据本决定研究制定贯彻意见，确保加强民生工作各项措施落到实处。