省政府关于深化集体林权制度改革的实施意见
苏政发〔2008〕100号  2008年11月24日

各市、县人民政府，省各委、办、厅、局，省各直属单位：
　　改革集体林权制度，是农村家庭承包经营制度在林业上的延伸拓展，是对农村土地经营制度的丰富完善，是促进现代林业发展、农民增收的重要举措，是建设生态文明、推动经济社会可持续发展的强大动力。近几年来，全省各地积极推进林权制度改革，有效地调动了广大农民和社会力量参与林业建设的积极性，促进了林业生产力发展，为我省经济社会发展和生态省建设作出了重要贡献。但部分林业资源产权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不尽合理现象依然存在。为进一步解放和发展林业生产力，建立适应现代林业发展要求的集体林权制度和经营机制，加快绿色江苏建设步伐，根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号），结合江苏实际，现就深化集体林权制度改革提出如下实施意见。
　　一、深化集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标
　　（一）指导思想。全面贯彻党的十七届三中全会和省委十一届五次全会精神，以科学发展观为指导，紧紧围绕实现“两个率先”和绿色江苏建设目标，不断创新集体林业经营的体制机制，进一步明晰林地使用权和林木所有权，放活林地林木经营权，落实处置权，保障收益权，加快林业发展步伐，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出积极贡献。
　　（二）基本原则。坚持农村基本经营制度，积极稳妥推进改革，确保规范操作；坚持统筹兼顾各方面利益，尊重农民意愿，确保农民得实惠、生态受保护；坚持因地制宜，依法办事，确保改革符合当地实际。
　　（三）总体目标。用2年左右时间，基本完成明晰产权、落实集体林地使用权和林木所有权的改革任务。在此基础上，逐步完善政策，建立产权归属清晰、经营主体明确、责权划分具体、利益分配合理、流转程序规范、融资渠道通畅、监管服务到位的集体林权制度，实现资源增长、林业增效、农民增收、生态改善的目标。
　　二、深化集体林权制度改革的主要内容
　　（四）改革的范围和重点。改革的范围是：农村集体经济组织的林地和林木。改革的重点是：目前仍由农村集体经济组织经营，以及虽已通过招标、拍卖、公开协商等方式明确经营管护主体、但尚未明晰初始产权的集体商品林、宜林地。按照逐级负责、分级调处的原则，积极调解有争议的林地和林木权属争议，争议未解决前暂不纳入改革范围。
　　（五）明晰产权。在坚持集体林地所有权和林地用途不变的前提下，依法将集体统一经营的集体林地和林木，通过均股、均利等方式将产权落实到本集体经济组织的农户。对已通过招标、拍卖、公开协商等承包方式明确其他经营管护主体、但尚未明晰本集体经济组织成员初始产权的集体林地，应当按照均股、均利方式将产权落实到本集体经济组织成员。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。
已划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。分包到户的责任山，保持承包关系稳定，承包期内允许继承。责任山承包到期后，可以以均股、均利方式在本集体经济组织内落实产权，也可以依法继续实行家庭承包经营，承包期为70年。对面积、界址不清的责任山，在明晰界址的基础上完善承包合同，明确双方的权利和义务。
　　集体林地林木产权改革方案，要按照村民民主议事的方式审议通过。在明晰产权过程中，集体林地的产权关系不能因行政区划的调整而随意变更。行政区划调整以后合并的村和村民小组，明晰集体统一经营的林地林木产权时，原则上以合并前的村或村民小组为单位进行。在农村土地二轮承包时，如果是按合并后的村或村民小组确权、并经2/3以上村民或农户同意的，应当按照合并后的村或村民小组进行确权。
　　国有林业场圃、自然保护区、森林公园等单位经营管理的集体林地林木，要明晰权属关系，依法维护经营区的稳定和林权权利人的合法权益。
　　（六）勘界发证。明确林地林木产权关系后，要依法进行确权勘界、登记，核（换）发林权证书，做到图、表、册一致，人、地、证相符。尚存在林权纠纷的，依法调处解决后再核发林权证。各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。
　　（七）放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。商品林经营者可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售，按规定享受国家林业相关优惠政策；经营者自愿按照公益林经营的，根据公益林区划界定标准和有关条件，可依法依规划定为公益林，列入森林生态效益补偿范围。
　　按照均股、均利方式明晰产权的集体林地，通过集体民主议事决策程序，可以由集体统一经营管理，也可以通过招标、拍卖、公开协商等方式落实承包经营主体，在同等条件下本集体经济组织成员享有优先承包权。为保护集体经济组织及其成员的长期收益，承包经营期限应合理确定。鼓励集体经济组织成立股份合作社、专业合作社等，对集体林地实行规模经营。
　　（八）落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人对拥有的林地承包经营权和林木所有权可依法采取转包、出租、转让、入股、抵押等方式进行流转，或作为出资、合作条件进行开发利用。流转林地经营权和林木所有权的期限，不得超过承包期的剩余期限。林权流转要使用林业部门统一规范的林地经营合同文本，明确权属关系和双方的权利与义务。
　　（九）保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。按照均股、均利方式明晰产权的，集体经济组织应将不低于70%的收益平均分配给本集体经济组织成员，其余要用于集体公益事业。依法保护林地承包经营者的合法权益，严禁在林地发包过程中乱摊派、乱收费，变相加重经营者负担。
　　征收农户承包的林地，要依法足额予以补偿。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收林地的补偿经费。支付给农村集体经济组织的林地补偿经费的使用和分配，由本集体经济组织成员讨论决定。
　　三、完善集体林权制度改革的配套政策
　　（十）完善林木采伐管理机制。在坚持森林采伐管理制度的前提下，进一步放宽对商品林的采伐管理。对定向培育并达到一定规模的工业原料林经营单位，实行采伐限额单列，并予以充分满足。对农户个人经营的商品林，符合采伐条件的，实行即申即批。对成熟的人工商品用材林，在采伐限额内优先审批。实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序。
　　（十一）建立森林资源资产评估体系和流转市场。按照国家有关规定，抓紧建立森林资源资产评估和监督管理制度，加强林地、林木流转管理，建立健全产权交易平台，为林权流转提供规范化服务，维护交易各方合法权益。县级以上林业技术推广、林业科研教学、森林资源监测等单位，可以依法依规提供森林资源资产评估咨询服务。抓紧制定森林资源流转管理办法，规范流转程序，保障公平交易。根据森林资源分布状况，建立区域性森林资源资产流转交易市场，为规范流转创造条件。
　　（十二）推进林业投融资改革。增加林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，扩大面向农户的林业小额信贷和联保贷款。鼓励商业银行、农村信用合作社等金融机构，开发林权抵押贷款等适合林业特点的信贷产品。鼓励林业企业上市融资。林业部门要做好林权抵押登记工作，在抵押贷款期间，未经抵押权人同意，不得发放林木采伐许可证，不予办理林权变更手续。鼓励保险机构开发与林业相关的保险产品，开展林业保险试点，将林业保险纳入政策性农业保险，提高林业经营者抵御自然灾害的能力。
　　（十三）加强乡镇林业站和林业社会化服务体系建设。乡镇林业工作站承担基层林业政策宣传、资源保护、生产组织、科技推广和社会化服务等公益性职能。林业面积较大的乡镇，可在现有乡镇农业技术服务中心增挂乡镇林业站牌子，配备专职或兼职林业技术人员，经费纳入地方财政预算，保证基层林业技术队伍稳定。重点培育一批辐射面广、带动力强的林业专业合作组织和林业经济实体，促进林业规模化、标准化、集约化经营。
　　（十四）建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集森林生态效益补偿基金。各级财政要按照分级管理、事权与财权相匹配的原则，将公益林的规划、建设、保护和管理经费纳入地方人民政府财政预算。省财政对省级以上公益林按一定标准予以补助，市、县（市、区）财政根据实际情况对本级以上公益林予以补助，并根据经济发展情况逐步提高补偿标准。完善支持林业发展的财政政策，逐步降低育林基金征收标准。各级政府要将林业部门行政事业经费纳入同级财政预算，将国有、集体林业场圃的教育、交通、供水、供电、通信等基础设施建设纳入相关行业发展规划。
　　四、切实提高集体林权制度改革的组织领导水平
　　（十五）加强组织领导。集体林权制度改革政策性强、涉及面广、工作量大。各级政府要把深化集体林权制度改革作为一件重要工作来抓，切实加强组织领导。省政府成立省集体林权制度改革工作领导小组，负责研究确定推进改革工作的重大事项。领导小组办公室设在省林业局，负责日常工作。林区有关市、县（市、区）也要成立相应的领导小组和工作班子，制定工作计划，明确目标任务，拟定实施意见，扎实推进改革。各有关部门要各司其职、密切配合，积极参与改革，形成支持改革的合力。严肃工作纪律，党员干部特别是各级领导干部要以身作则，决不允许借改革之机，为本人和亲友谋取私利。集体林权制度改革的工作经费纳入同级财政预算，足额落实到位。
　　（十六）积极稳妥推进。在搞好调查摸底充分掌握本地社情、民情、林情的基础上，科学制定集体林权制度改革方案。严格按照法定程序，规范操作，先易后难，有步骤、分阶段推进改革。各地可以选择具有代表性的地方进行改革试点，在试点成功基础上全面推开。
　　（十七）强化管理服务。加强宣传教育，把握正确的舆论导向，提高农民的民主意识和法制意识。健全纠纷调处工作机制，妥善解决林权纠纷，及时化解矛盾，维护农村稳定。各级林业主管部门要适应改革新形势，进一步转变职能，加强林业管理、公共服务、执法监督。做好改革过程中档案的收集整理，保证档案资料完整、准确、规范。加强对深化集体林权制度改革工作的目标考核和督促检查，确保改革有序推进、取得实效。